Welles/nietes

Welke rol moeten de regionale netbeheerders krijgen in de energietransitie? Wat mogen ze wel en wat mogen ze niet? Het is een discussie die al jarenlang woedt en waarover de wetgever het laatste woord heeft. Die werkt al een tijdje aan een update van de wettelijke kaders, in de vorm van het wetsvoorstel Voortgang Energietransitie. Waar staan we nu?
Welles/nietes

tekst: Marieke Enter

Met het wetsvoorstel STROOM konden de netbeheerders wel leven

Over de ’wietwet’ werd vlak voor het verkiezingsreces nog wel gestemd door de Tweede Kamer, maar dat geldt niet voor het wetsvoorstel Voortgang Energietransitie – of de wet VEt, zoals intimi zeggen. Dit wetsvoorstel heeft een lange voorgeschiedenis. Het is als het ware een ‘reparatiewet’ voor het in 2015 door de Eerste Kamer weggestemde wetsvoorstel STROOM, waartoe het ministerie van Economische Zaken al in 2010 het initiatief nam – om de gedateerde Gaswet en Elektriciteitswet 1998 te moderniseren. De bepalingen in STROOM kwamen er niet zonder discussie, maar in de uiteindelijke formulering konden de netbeheerders zich goed vinden. STROOM bepaalde dat netbeheerders twee kerntaken hebben: het beheer van de elektriciteits- en gasinfrastructuur en het faciliteren van de markt. STROOM schreef echter niet voor hóe de netbeheerders dat moeten doen en bood ruimte om die kerntaken zo slim mogelijk in te vullen. Daarnaast kende STROOM de mogelijkheid om netbeheerders taken tijdelijk uit te laten oefenen, plus een experimenteerregeling. De netbeheerders konden daarmee leven. “Met die drie kanalen vind ik dat de netbeheerders behoorlijk wat ruimte krijgen om aan vernieuwing te werken”, zei André Jurjus, directeur van Netbeheer Nederland, daar destijds over. 

Heldere domeinafbakening

Helaas werd STROOM nooit wettelijke werkelijkheid: de Eerste Kamer stemde het vlak voor het Kerstreces van 2015 weg – niet vanwege polemiek over de rol van de netbeheerders, maar vanwege een fel meningsverschil over de splitsing van energie- en netwerkbedrijven. Het ministerie van Economische Zaken moest opnieuw aan de slag met een wetsvoorstel. Het werden er twee: de wet Tijdig realiseren doelstellingen Energieakkoord, die de meest urgente kwesties rond offshore wind regelde (1 april 2016 van kracht geworden) en de wet VEt. In dat laatste wetsvoorstel zat ook aardig de vaart, waardoor de kans bestond dat de Tweede Kamer de behandeling nog voor het verkiezingsreces kon afronden. Daar werd zelfs stevig voor gelobbyd, onder andere door een coalitie bestaande uit Energie-Nederland, VEMW, VOEG, FME, UNETO-VNI en LTO Glaskracht. Hun inzet: zo snel mogelijk een heldere domeinafbakening tussen netbeheerders en marktbedrijven, omdat dat volgens hen een noodzakelijke voorwaarde is voor investeringen en innovaties van bedrijven – ‘de motor van de energietransitie’ volgens Medy van der Laan, voorzitter van Energie-Nederland. Maar een snelle behandeling zat er niet in. Pas in het krokusreces, dat naadloos overging in het verkiezingsreces, stuurde verantwoordelijk minister Kamp (EZ) het 43 pagina’s tellende document met antwoorden op de schriftelijke vragen die de Kamerleden stelden via de vaste Kamercommissie van Economische Zaken. 

Er is een breed gevoelde twijfel of de markt wel de motor van de energie­transitie is

Kamer twijfelt over markt als motor

Uit de Nota naar aanleiding van het verslag is duidelijk op te maken dat een scherpe taakafbakening van netbeheerders en netwerkbedrijven (zie kader) op papier wel kan, maar dat veel partijen zich afvragen of de voorgestelde afbakening in het maatschappelijk belang is. Er is een breed gevoelde twijfel of de markt wel ‘de motor van de energietransitie is’, zoals Van der Laan het omschreef, en of die aanjagersrol niet in veel betere handen is bij de publieke netbeheerders. Bij de energietransitie spelen maatschappelijke kosten en baten een belangrijke rol. Bij marktpartijen heeft die afweging, voorzichtig uitgedrukt, nou eenmaal niet de hoogste prioriteit. In het schriftelijk overleg over de wet VEt vroegen verschillende Kamerleden zich dan ook af waarom netbeheerders zich volgens het wetsvoorstel verre moeten houden van bijvoorbeeld energiebesparingsdiensten, opslagsystemen en flex-oplossingen, terwijl deze relatief nieuwe fenomenen ervoor kunnen zorgen dat dure netverzwaringen (en dus hoge maatschappelijke kosten) achterwege kunnen blijven. Netbeheerders ageren al jaren tegen deze, in hun ogen, onlogica. Bovendien voorzien ze dat het probleem steeds urgenter wordt: naarmate de energietransitie vordert en meer slimme oplossingen nodig zijn in het energiesysteem, zal dit keurslijf steeds meer gaan knellen. 

Naarmate de energie­transitie vordert en er meer slimme oplossingen nodig zijn in het energie­systeem, zal dit keurslijf steeds meer gaan knellen

Zorgen over de speelruimte

Kamp heeft echter het volste vertrouwen in de marktwerking, valt op te maken uit zijn notitie. Bovendien: áls de markt het laat afweten, kent het wetsvoorstel VEt nog altijd de mogelijkheid om de netbeheerders tijdelijk bepaalde taken te laten uitvoeren of toestemming te geven voor experimenten, zo schrijft hij geruststellend. Netbeheerders maken zich echter zorgen of die opties in de praktijk wel voldoende speelruimte bieden. Dat zit zo: ten eerste heeft Kamp onlangs laten weten dat hij een maximum wil stellen aan het aantal experimenten. Ten tweede maken de experiment-bepalingen uit het wetsvoorstel VEt het inderdaad mogelijk om af te wijken van de ‘standaardregels’ uit de wet, maar alleen via een (nog op te stellen) algemene maatregel van bestuur waarin nadere eisen worden gesteld aan welke afwijkingen van de wet zijn toegestaan. Het is op dit moment dus nog volstrekt onduidelijk hoe ruim of nauw die afwijkingen zullen worden gedefinieerd. Verder biedt een recente notitie van toezichthouder ACM, opgesteld op verzoek van de minister, weinig hoop op veel armslag.

ACM: terughoudend

Uit die notitie blijkt dat de ACM van mening is dat terughoudend moet worden omgegaan met het toekennen van experimenteerruimte en tijdelijke taken aan de netbeheerders, vanuit de overtuiging dat juist een goed werkende markt zorgt voor innovatie en scherpe prijzen. “Een grotere rol voor netbeheerders of netwerkbedrijven kan op korte termijn gunstig lijken, maar op langere termijn nadelige gevolgen hebben”, schrijft de ACM. “Goede marktwerking kan door die keuze namelijk worden geremd, waardoor scherpe prijzen en innovaties niet of onvoldoende tot stand komen. Het risico op inefficiënte investeringen – en dus maatschappelijk hogere kosten voor de energietransitie – neemt dan toe. In een goed werkende markt, leggen inefficiënte bedrijven het af tegen efficiënte bedrijven. Bij gebrekkige marktwerking, bijvoorbeeld door een ongelijk speelveld of marktfalen, gebeurt dit niet.” 

Ziet de ACM nou echt meer heil in overheidssubsidies dan in tijdelijke extra speelruimte voor de netbeheerders?

Liever subsidies dan netbeheerders?!

De realiteit is echter dat het ‘marktmodel’ niet altijd zaligmakend is. Kijk maar naar de tegenvallende energiebesparing bij huishoudens met een slimme meter: een belangrijke oorzaak is dat de marktpartijen er maar matig in slagen om consumenten te interesseren voor hun energiebesparingsdiensten. De ACM erkent dat de markt weleens tekortschiet – al dan niet tijdelijk, zoals de toezichthouder er voor de zekerheid tussen haakjes bij zet. “Bijvoorbeeld omdat de markt onvoldoende rekening houdt met een publiek belang, zoals een duurzame, betaalbare en betrouwbare energievoorziening. Verder is het mogelijk dat ontwikkelingen die voor de energietransitie gewenst zijn, niet (snel genoeg) van de grond komen”, aldus de ACM. Toch betekent dat niet dat de netbeheerder meer ruimte moet krijgen, vindt de toezichthouder. “Als de markt tekortschiet, is het goed om eerst te bekijken of de oorzaak daarvan kan worden aangepakt. Netbeheerders hebben bijvoorbeeld een schat aan belangrijke informatie die niet altijd openbaar is. Zo ontstaat informatieongelijkheid, die kan leiden tot maatschappelijk ongewenste keuzes door marktpartijen. De overheid kan ervoor zorgen dat netbeheerders deze informatie openbaar maken zodat marktpartijen maatschappelijk gewenste keuzes maken. Uit eigen beweging of, als dat nodig is, met prikkels in wet- en regelgeving. Daarnaast kan de overheid bijspringen met subsidies, wanneer nieuwe en innovatieve business cases nog niet rendabel zijn.” Met name deze laatste zin doet links en rechts wenkbrauwen fronsen: ziet de ACM nou echt meer heil in subsidies dan in tijdelijke extra speelruimte voor de netbeheerders? Hebben de netbeheerders met bijvoorbeeld stichting e-laad, die aanjager was van een goed netwerk van oplaadpunten voor elektrische auto’s, niet allang bewezen dat ze juist belangrijk zijn bij het ‘ontginnen’ van een nog onvolwassen markt, waarna commerciële marktpartijen het stokje met succes van ze kunnen overnemen? 

Demissionair

Op dit moment is niet bekend hoe het precies verder gaat met het wetsvoorstel VEt. PvdA-Kamerlid Vos diende vlak voor het reces nog twee amendementen in om via het wetsvoorstel VEt de sluiting van de vijf resterende kolencentrales af te dwingen. De minister heeft hierop de Raad van State om advies gevraagd. De amendementen verbinden het lot van de kolencentrales aan VEt. Volgens Energeia is het daarom niet ondenkbaar dat het nieuwe parlement het dossier te controversieel acht om te bespreken met een demissionair kabinet. In dat geval komt het wetsvoorstel pas aan de orde als de kabinetsformatie achter de rug is. Welke tijdpad het ook wordt, de kans is groot dat nog lang niet het laatste woord is gesproken over die belangrijke rol van de netbeheerders in de energietransitie. Wordt ongetwijfeld vervolgd.

 

Aanmelden NetNL

Graag wil ik het magazine Net NL ontvangen op het volgende adres: